De Hoge Raad in de rechtsstaat

In onze rechtsstaat is de rechterlijke macht een van de overheidsmachten, naast de wetgevende en uitvoerende macht. De wetgever zet de grote lijnen uit, die de uitvoerende macht in de praktijk brengt. De rechter hakt in de hem voorgelegde individuele zaken de knoop door, interpreteert daarbij de geldende regels en draagt zo bij aan de ontwikkeling van het recht. De Hoge Raad heeft binnen de rechterlijke macht een belangrijke en verantwoordelijke rol. Dat is de rol van hoogste rechter in civiele, straf- en belastingzaken. De kern van de maatschappelijke taak die de Hoge Raad heeft, is het bevorderen van de rechtsontwikkeling en de rechtseenheid en ook het bieden van individuele rechtsbescherming. In die volgorde.

De Hoge Raad streeft ernaar om zijn beslissingen waar mogelijk zo te formuleren dat ook andere mensen in vergelijkbare gevallen weten waar ze aan toe zijn. Dat biedt de praktijk, de samenleving, (rechts)zekerheid en het voorkomt ook veel nieuwe geschillen. In onze samenleving komen voortdurend juridische vragen op waar nog geen duidelijke antwoorden op te vinden zijn. Dat komt doordat de wetgever onmogelijk van tevoren alle vragen kan bedenken die zouden kunnen ontstaan. De wet is geen spoorboekje waarmee alle geschillen via een vast schema zijn op te lossen. De wet geeft meestal alleen de grote lijnen aan. Door de wet op een bepaalde manier uit te leggen, kan de rechter ook duidelijkheid bieden in nieuwe situaties. Bijvoorbeeld wanneer de wet als gevolg van nieuwe technische of maatschappelijke ontwikkelingen (nog) geen duidelijkheid biedt. Bij belangrijke maatschappelijke vraagstukken, waarvoor nog geen duidelijke regels bestaan of waarbij over bepaalde regels onduidelijkheid bestaat, is het soms de Hoge Raad die een knoop moet doorhakken: rechtsontwikkeling heet dat.

In 2017 heeft de Hoge Raad zijn taken in een drie minuten durend filmpje in beeld gebracht.

De afgelopen jaren is de Hoge Raad rechtsontwikkeling en rechtseenheid in steeds sterkere mate als zijn primaire taken gaan zien. Dat is mede een gevolg van de invoering van de Wet versterking cassatierechtspraak in 2012. Doel van de wet is om de Hoge Raad beter in staat te stellen zich te concentreren op deze kerntaken. Deze focus op rechtsontwikkeling en rechtseenheid is ook te zien bij de hoogste rechters in landen om ons heen. Interessant in dat kader is bijvoorbeeld het artikel dat de president eind oktober 2017 daarover schreef in Utrecht Law Review.

In alle drie de sectoren binnen de Hoge Raad (civiel, straf en belasting) zijn in 2017 tal van conclusies geschreven door het parket bij de Hoge Raad en arresten gewezen door de Hoge Raad die een belangrijke bijdrage hebben geleverd aan de rechtsontwikkeling in ons land. In dit jaarverslag treft u per sector een kleine selectie van deze zaken aan. Ook wijst de Hoge Raad af en toe een overzichtsarrest: een arrest waarin uit eerdere rechtspraak voortvloeiende algemene aandachtspunten ten aanzien van belangrijke juridische onderwerpen overzichtelijk worden weergegeven en soms ook verder worden uitgewerkt. Met dit soort arresten wil de Hoge Raad in het belang van rechtsvorming en rechtseenheid richting geven voor de juridische praktijk.

Niet alle beslissingen van de Hoge Raad zijn even richtinggevend en belangrijk. De meeste tijd en energie moeten echter wel in de meest richtinggevende beslissingen worden gestoken. Het is dus van belang dat de Hoge Raad selectief met de schaarse en kostbare tijd omgaat. Niet iedere zaak verdient een doorwrochte conclusie en een magistraal arrest. Bij de afdoening van zaken vindt daarom een prioriteitstelling plaats. In de aanpak van zaken wordt met het oog daarop onderscheid gemaakt tussen verschillende werkstromen, die een verschillende aanpak krijgen. Het instrument dat de Hoge Raad daarvoor steeds meer inzet is art. 80a van de Wet op de Rechterlijke Organisatie (hierna: RO). Dit wetsartikel is in 2012 ingevoerd. Kern hiervan is het systeem van ‘selectie aan de poort’. Dit betekent dat de Hoge Raad cassatieberoepen al snel na binnenkomst niet-ontvankelijk verklaart als de klachten evident niet tot cassatie kunnen leiden of als een partij evident onvoldoende belang heeft bij haar cassatieberoep. Art. 80a RO geldt voor cassatiezaken op alle gebieden: civiel, straf en belasting. Bij de strafkamer wordt deze eenvoudige afdoening het vaakst gebruikt. Daar zijn ook de instroom van zaken, het percentage duidelijk ongegronde beroepen en het aantal uitspraken verreweg het hoogst; in 2017 werd 57,8% van de uitspraken in de zaken met zogenoemde cassatiemiddelen (uitgewerkte klachten) via art. 80a afgedaan. In de civiele kamer lag dat percentage op 0,45% en in de belastingkamer op 15,1%.

Art. 80a RO in de strafsector
Binnen de strafsector is het beoordelen van zaken aan de hand van art. 80a RO dus een belangrijke werkstroom. In al deze zaken vindt een volledige inhoudelijke beoordeling plaats door een zetel bestaande uit een vicepresident en twee raadsheren. Deze zaken worden doorgaans zonder conclusie van het parket afgedaan. De motivering van de uitspraak beperkt zich tot het oordeel dat het cassatieberoep op grond van art. 80a RO niet ontvankelijk wordt verklaard. De werkwijze binnen de strafsector is in 2017 uitvoerig wetenschappelijk onderzocht en beschreven door D. Bektesevic in een artikel in het NJB begin februari 2018: ‘Kijken in de keuken van de Hoge Raad: de toepassing van art. 80a RO in strafzaken’. De mogelijkheid tot toepassing van art. 80a RO draagt ertoe bij dat de strafkamer in 2017 een – in vergelijking met de andere sectoren – grote stroom van cassatieberoepen vereenvoudigd en versneld kon afhandelen, waardoor de raad en het parket in voldoende mate aandacht konden blijven besteden aan de zaken die vanuit het oogpunt van rechtsontwikkeling en rechtseenheid bijzondere aandacht verdienen.

Art. 80a RO in de civiele sector
Afdoening met art. 80a RO vindt in de civiele kamer alleen bij zeer hoge uitzondering plaats; in 2017 gebeurde dat slechts in twee zaken. De instroom van zaken en het aantal uitspraken, in 2017 respectievelijk 425 zaken en 440 uitspraken, zijn een stuk lager dan bijvoorbeeld de in- en uitstroom van strafzaken. Een andere oorzaak van het geringe aantal art. 80a-afdoeningen is dat rechtsbijstand door een gespecialiseerde cassatieadvocaat in cassatiezaken verplicht is. Aan deze cassatieadvocaten worden kwaliteitseisen gesteld. Dit brengt met zich dat in verreweg de meeste zaken afdoening met art. 80a op voorhand niet in aanmerking komt.

Art. 80a RO in de belastingsector
Afdoening met art. 80a RO vond in de belastingkamer in 2017 124 keer plaats. Op een aantal van 816 uitspraken is dit een percentage van 15,1%. De werkwijze binnen de belastingkamer is beschreven in een conclusie van advocaat-generaal Niessen van 28 maart 2017. Hij geeft de Hoge Raad in overweging om in gevallen waarin wordt besloten tot toepassing van artikel 80a niet te volstaan met verwijzing naar de in deze bepaling genoemde gronden, maar daaraan standaardoverwegingen toe te voegen die de grond voor de afwijzing van de klachten aanwijzen zonder deze klachten specifiek te behandelen. De Hoge Raad heeft in augustus 2017 uitspraak gedaan in deze zaak en deze suggestie niet gevolgd. De Hoge Raad oordeelt dat het toevoegen van nadere standaardoverwegingen het effect vermindert dat met art. 80a RO is beoogd voor de werklast van de Hoge Raad. Verder zal de toevoeging van nadere standaardoverwegingen geen bijdrage leveren aan de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling. De rechtspraktijk wordt met dergelijke overwegingen ook geen verder inzicht geboden ten opzichte van het overzicht dat door de advocaat-generaal in zijn conclusie is verstrekt. Het extra inzicht dat aan de individuele belanghebbende wordt gegeven door het toevoegen van standaardoverwegingen is bovendien beperkt, aldus de Hoge Raad.

Naast de afdoening via art. 80a RO heeft de Hoge Raad ook twee andere wettelijke instrumenten die hem in staat stellen om als hoogste rechter zoveel mogelijk bij te dragen aan de rechtsontwikkeling. Dit is de afdoening via art. 81 RO en de beantwoording van prejudiciële vragen van rechtbanken en gerechtshoven.

Art. 81 RO
De regeling van art. 81 RO bestaat al sinds 1988. Ook dit artikel voorziet in afdoening van zaken zonder inhoudelijke motivering door de Hoge Raad. De Hoge Raad past dit artikel toe als het cassatieberoep ongegrond is en geen juridisch belangrijke nieuwe vragen oproept. Bijvoorbeeld als rechtzoekenden ‘naar de bekende weg vragen’ door rechtsvragen voor te leggen die al zijn beantwoord, en er verder geen reden is het verwerpen van het cassatieberoep nader te motiveren. Dat kan (ook) het geval zijn als de conclusie van de advocaat-generaal voldoende duidelijkheid heeft verschaft. Het verschil met de afdoening via art. 80a RO is dat art. 81 RO aan het ‘einde’ van de cassatieprocedure plaatsvindt terwijl de selectie van zaken die worden afgedaan met art. 80a in het begin van de procedure plaatsvindt. Ook de afdoening van art. 81 RO bespaart de Hoge Raad tijd en daarmee biedt zij de Hoge Raad extra ruimte voor verdieping in de zaken die er in juridisch opzicht echt toe doen.

Beide regelingen, die van art. 80a en art. 81 RO, hebben gemeen dat de Hoge Raad geen inhoudelijke onderbouwing geeft als hij het gehele cassatieberoep of het cassatiemiddel niet-ontvankelijk of ongegrond verklaart. Dat de Hoge Raad een dergelijke beslissing niet motiveert, wil dus niet zeggen dat hij de aangevoerde klachten niet serieus bekeken heeft. Integendeel.

Prejudiciële vragen
Sinds medio 2012 is het mogelijk voor rechtbanken en hoven om prejudiciële vragen te stellen aan de civiele kamer van de Hoge Raad. Sinds 1 januari 2016 geldt dat ook voor de belastingkamer. In strafzaken bestaat die mogelijkheid nog niet, maar er bestaan wel plannen om deze mogelijkheid ook in strafzaken open te stellen. De Hoge Raad verwelkomt die ontwikkeling. Een prejudiciële vraag is een vraag van een rechtbank of gerechtshof aan de Hoge Raad over de uitleg van een rechtsregel. Daaraan kan behoefte bestaan als de Hoge Raad over die vraag niet eerder heeft beslist. Het moet gaan om vragen die zich voordoen in een concrete zaak die bij een rechtbank of hof in behandeling is. De mogelijkheid tot het stellen van prejudiciële vragen is verbonden aan een aantal voorwaarden: zo moet een antwoord op deze vraag nodig zijn voor het nemen van een beslissing in een zaak en dezelfde vraag moet aan de orde zijn in een groot aantal andere zaken. Ook met deze procedure draagt de Hoge Raad bij aan de rechtsontwikkeling en rechtseenheid in ons land. In 2017 stroomden dertien civiele zaken in waarin een rechtbank of hof een prejudiciële vraag stelde. De civiele kamer beantwoordde dit jaar in veertien zaken zo’n vraag. In belastingzaken ging het om respectievelijk drie ingestroomde zaken en een uitspraak.

Ook stelt de Hoge Raad zelf met enige regelmaat prejudiciële vragen aan het in Luxemburg gevestigde Hof van Justitie van de Europese Unie (HVJEU). De Hoge Raad vraagt naar de juiste uitleg van het EU-recht in een voorliggende zaak. Vooral door de belastingkamer wordt regelmatig van dit instrument gebruik gemaakt: in 2017 betrof dat vijf zaken. Voor de civiele kamer betrof het een zaak. Als het Zestiende Protocol bij het EVRM door Nederland wordt bekrachtigd, ontstaat er een vergelijkbare mogelijkheid voor de Hoge Raad om vragen te stellen aan het in Straatsburg gevestigde Europese Hof voor de Rechten van de Mens dat toeziet op de naleving van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Die mogelijkheid zou de Hoge Raad eveneens verwelkomen, ook al ligt het niet voor de hand dat hij daarvan veelvuldig gebruik zal maken.

Parket

Er is een parket bij de Hoge Raad met aan het hoofd een procureur-generaal. Van het parket maken naast de procureur-generaal en de plaatsvervangend procureur-generaal, advocaten-generaal deel uit. Het parket is onderverdeeld in drie secties (civiel, straf en belasting). De voornaamste taak van het parket is het geven van rechtsgeleerde adviezen, zogenoemde conclusies, aan de Hoge Raad. Die worden door de leden van het parket in volstrekte onafhankelijkheid genomen. Het parket draagt zo ook bij aan de rechtsontwikkeling. Om die rol zo goed mogelijk te kunnen vervullen wordt het gewicht van zaken onderscheiden. In gewichtige zaken vindt uitgebreider uitleg plaats, worden verschillende oplossingsrichtingen besproken en afgewogen en wordt achtergrondinformatie gegeven. Ook is er in daarvoor in aanmerking komende zaken meer aandacht voor bijvoorbeeld internationaal recht en rechtsvergelijking. De bijdrage aan de rechtsontwikkeling vindt ook op andere manieren plaats. Te denken valt onder meer aan het instellen van cassatie in het belang der wet. Daartoe kan de procureur-generaal bij de Hoge Raad een zogenoemde vordering indienen die zich richt tegen een onherroepelijke uitspraak. Dit kan hij doen als hij het nodig vindt dat de Hoge Raad zich uitspreekt over een rechtsvraag die niet langs de gebruikelijke kanalen aan de Hoge Raad is voorgelegd, omdat door partijen geen cassatieberoep is ingesteld. Toch kan in het algemeen belang beantwoording van een rechtsvraag door de Hoge Raad wenselijk zijn. In 2017 zijn drie vorderingen tot cassatie in het belang der wet ingediend. De procureur-generaal en zijn parket spelen ook een belangrijke rol bij mogelijke herzieningen van afgesloten strafzaken. Verder heeft de procureur-generaal een belangrijke rol bij de behandeling van klachten tegen rechters, die hij aan de Hoge Raad kan voorleggen. In het kader van disciplinair toezicht op rechters kan de procureur-generaal eveneens vorderingen doen tot het toepassen van sancties. De unieke grondwettelijk verankerde positie van de procureur-generaal bij de Hoge Raad, onafhankelijk binnen de rechterlijke organisatie en geen deel uitmakend van het OM, maakt die in beginsel geschikt voor de vervulling van andere taken, mits de materiële en personele toerusting toereikend is en de wetgever dergelijke taken opdraagt. De uitzonderlijke taak van vervolging van bewindspersonen of Kamerleden wegens ambtsdelicten is daarvan een klassiek voorbeeld dat nooit in praktijk hoefde te worden gebracht. Een meer praktisch voorbeeld biedt de wijze waarop door het uitbrengen van rapporten over het Openbaar Ministerie de minister van Justitie en Veiligheid wordt geadviseerd.

Meer over de taken van het parket vindt u hier.