Rechter en wetgever

Als het over de rechtsstaat gaat, is de positie van de rechtspraak binnen de verschillende staatsmachten aan de orde (wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht, de ‘trias politica’). De verhouding van de rechter tot de wetgevende macht verdient bijzondere aandacht. De rechter wordt al lang niet meer gezien als louter spreekbuis van de wetgever. Hij moet de wet ook interpreteren en een oplossing bieden in gevallen waarin de wet niet voorziet. Dat is vaak onvermijdelijk. In een veranderende wereld is er voortdurend sprake van onvoorziene nieuwe ontwikkelingen. Zo doende draagt ook de rechter bij aan de vorming van het recht, in aanvulling op de wetgever. Het beeld van staatsmachten die geheel los van elkaar functioneren is daarbij niet passend. Daarvoor zijn er te veel verbindingen tussen hun taken. Een goede werkrelatie, een goede communicatie tussen rechterlijke en wetgevende macht, is daarvoor noodzakelijk. En zulke contacten hoeven niet af te doen aan ieders bevoegdheden en eigen verantwoordelijkheden. Het is dus misschien beter te spreken van een evenwicht in de machten dan van een scheiding der machten. Het gaat om een situatie waarin de wetgever, het bestuur en de rechterlijke macht elkaar in zekere mate controleren.

In relatie tot wetgeving heeft de Hoge Raad onder meer een adviesrol vooraf en geeft hij sinds 2017 ook structureler signalen, achteraf, aan de wetgever.

Adviesrol vooraf
De Hoge Raad en de procureur-generaal bij de Hoge Raad geven op verzoek van de minister van Justitie en Veiligheid vooraf advies over bepaalde concept-wetgeving. Voorgenomen wetgeving die de organisatie van de rechtspraak betreffen zijn regelmatig aanleiding voor een adviesaanvraag. De president van de Hoge Raad en de procureur-generaal bij de Hoge Raad adviseren in die gevallen gezamenlijk.

In 2017 hebben de president en procureur-generaal drie adviezen uitgebracht over voorgenomen wetgeving. Het betrof het concept-wetsvoorstel Stelselvernieuwing rechtsbijstand, de consultaties over de boeken 1 en 2 van het Wetboek van Strafvordering en over het advies van de regeringscommissaris prof.mr. M. Scheltema over geschilbeslechting in het sociaal domein.

Signalen aan de wetgever
De wetgeving in Nederland heeft in het algemeen een hoog kwalitatief niveau. Maar wetgeven blijft, net als rechtspreken, mensenwerk. Helemaal foutloos zal wetgeving dus nooit zijn. Er is meer risico bij wetgeving die snel en onder grote tijdsdruk tot stand moet komen. Denk bijvoorbeeld aan fiscale wetten die vaak tussen Prinsjesdag en 1 januari van het nieuwe jaar tot stand moeten komen. Ook is er meer risico op fouten bij amendementen (wijzigingsvoorstellen) die door één of meer leden van de Tweede Kamer ingediend kunnen worden. Dat gebeurt gewoonlijk in het eindstadium van de behandeling van een wetsvoorstel en daardoor onder grote tijdsdruk.

Onvolkomenheden in wettelijke regels leiden vaak tot onduidelijkheid. Dat is storend voor de mensen voor wie die regels gelden: het leidt tot onzekerheid. Ook voor rechters is dit van belang, want als regels niet duidelijk zijn, krijgen rechters meer geschillen daarover. Het zijn geschillen die te vermijden zijn. Tekortschietende regels kunnen ook afbreuk doen aan het gezag van wetgeving. Ook dat is geen gewenste ontwikkeling.

In 2017 is de Hoge Raad structureler melding gaan maken van door hem geconstateerde onvolkomenheden in wet- en regelgeving. Bij de behandeling van zaken loopt de Hoge Raad daar zo nu en dan tegenaan. Voorheen werd dat alleen binnenskamers besproken. Maar als de Hoge Raad vindt dat de tekortkoming van voldoende belang is, geeft hij dit nu explicieter terug aan de wetgever: via zijn arresten en ook via het jaarverslag. Het is voor de samenleving nuttiger deze signalen ergens neer te leggen dan ze binnenskamers te houden. Het gaat hierbij om (juridisch-technische) aandachtspunten zoals leemtes in de wet, regels die in strijd zijn met voorschriften van hogere orde, onduidelijke regelingen of regelingen die niet goed op elkaar zijn afgestemd. Doordat de raad zich beperkt tot kwesties die hij bij de behandeling van zaken als het ware vanzelf tegenkomt, is dit geen hele nieuwe taak. De Hoge Raad heeft niet de pretentie om algeheel toezichthouder te worden op de kwaliteit van wetgeving. Dat is een verantwoordelijkheid van de wetgever zelf. Het is ook uitdrukkelijk niet de bedoeling van de Hoge Raad om hiermee politiek te bedrijven of maatschappelijke keuzes te beïnvloeden. Dat is niet de taak van de rechter. Daarom zal de Hoge Raad in het algemeen niet zelf gaan suggereren hoe een tekortkoming is op te lossen. Die keus is aan de wetgever.

De Hoge Raad is hierin niet uniek. In diverse andere landen in Europa koppelt de hoogste rechter eveneens regelmatig en soms zelfs systematisch terug aan de wetgever. In Frankrijk en België is dit bijvoorbeeld een vast onderdeel van het jaarverslag.

In 2017 heeft de Hoge Raad in veertien arresten een signaal richting de wetgever gegeven.